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FF39: Was brachte der EU-Beitritt der österreichischen Landwirtschaft?

Diese Frage wurde dem Autor anlässlich der „Sommeruni Davos 2007“ von Schweizer Veranstalterseite gestellt. Dieses Thema mag für alle politisch Interessierten aus den Nicht-EU-Ländern Europas oder gerade beigetretenen Ländern eine sehr interessantes sein, wurde aber bis jetzt in Österreich kaum gestellt. Die Gründe dafür mögen zum einen darin liegen, dass es für die Betroffenen müßig ist, das Spiel „Was-wäre-wenn-gewesen“ zu spielen, und zum anderen ist die Frage eben für Österreich nach wie vor eine politisch brisante, sodass die Frage allein schon als „gefährliche Drohung“ aufgefasst werden könnte und deshalb eher tabuisiert wird. Es gibt, soweit dem Verfasser bekannt, deshalb auch nur einen relevanten aktuellen Artikel von Franz Sinabell (2004) über die „Entwicklungstendenzen der Österreichischen Landwirtschaft seit dem EU Beitritt“. Trotzdem scheint es angebracht, dass man zwölf Jahre nach dieser großen Entscheidung, aus verschiedenen Perspektiven Bilanz über den EU-Beitritt und die Folgen für die Landwirtschaft zieht.

Ad Agrarbudget: Am augenfälligsten zeigten sich der Beitritt in einem rapiden Anstieg des Agrarbudgets. Nachdem die degressiven Ausgleichszahlungen innerhalb von vier Jahren ausgelaufen waren, pendelte sich das Volumen der Ausgaben für die Land und Forstwirtschaft auf ca. 2 Mrd. Euro ein bzw. konnte es in Folge der Agenda-2000-Reformen sogar noch auf ca. 2,3 Mrd. ausgedehnt werden. Die Agrarausgaben sind fast linear seit 1989 (Beitrittsansuchen) angewachsen und sie weisen eine Zunahme von ca. 142 % zischen 1989 und 2006 auf. Damit liegen sie merklich über dem BIP-Wachstum von ca. 103 %  oder ganz wesentlich über dem Ausgabenwachstum des Bundes von ca. 85 %.

Ad Struktur: Seit 1990 haben ca. 90.000 Betriebe – das sind ca. ein Drittel der Ausgangszahl – die land- und forstwirtschaftliche Tätigkeit eingestellt. In Bezug auf die Erwerbstätigen in Jahresarbeitseinheiten werden 60.000-70.000 Personen weniger in der Land- und Forstwirtschaft beschäftigt. Nachdem diese längerfristigen Trends kaum Abschwächungstendenzen bzw. teilweise sogar Beschleunigungstendenzen aufweisen, kann davon ausgegangen werden, dass ein Teil dieser Veränderungen beitrittsbedingt war.

Vor dem EU Beitritt wurden die zusätzliche Beschäftigungsreduktion in der Landwirtschaft in einem makroökonomischen Simulationsmodell von Hofreiter/Weiß (1993) auf ca. 14.000 bis 20.000 Personen eingeschätzt. Diese Größenrelation dürfte nicht unrealistisch sein. Viele Nebenerwerbs- und Rentnerbetriebe zogen einfach aufgrund des zusätzlichen Anpassungs- und Innovationsstresses ihre Entscheidung  vor, und entschieden sich für ein früheres Ausscheiden. Dagegen konnten sich die Haupterwerbsbetriebe, nicht zuletzt aufgrund der umfangreichen Programme relativ gut behaupten.

Ursache Bürokratisierung: Ein Gutteil der ausgeschiedenen Nebenerwerbsbetriebe hat nicht nur aus pessimistischer Zukunftssicht zugesperrt, sondern diese haben sich im Verhältnis zum Umfang der Tätigkeiten auch von den bürokratischen Auflagen wie den Mehrfachanträgen, den notwendigen Erfassungsarbeiten, den Aufzeichnungspflichten sowie den diversen Kontrollen überfordert gefühlt. Nicht nur die budgetären und finanziellen Abhängigkeiten der Bauern von der Agrarverwaltung haben somit enorm zugenommen, sondern auch das öffentliche Kontrollsystem per se hat die Abhängigkeit und Fremdbestimmung der Bauern unvergleichlich zum Vorher erweitert.

Ursache Produktivitätsdruck: Die rapide Veränderung der Agrarstruktur geht aber auch darauf zurück, dass im Verhältnis zu anderen nördlichen und westlichen Industrieländern die österreichische Produktion insbesondere in der Milchvieh-, Rinder-, und Schweinehaltung wenig intensiviert und spezialisiert war. Das Produktivitätsgefälle wurde z.B. in der Milchviehhaltung dadurch sichtbar, dass beim Beitritt zur EU nur 0,5 % der Milchkühe in Beständen über 50 Stück waren, während in Großbritannien 80 % oder in Deutschland 40 % in Großbeständen waren. Im Jahr 2005 werden bereits 3,5 % der Milchkühe in Beständen von mehr als 50 Kühen gemolken. Betriebe mit Milchquoten über 100.000 kg pro Jahr waren vor dem Beitritt kaum existent; 2005 kommt bereits mehr als 15 % der Milch aus solchen so genannten „EU-reifen Wachstumsbetrieben“. Gleichzeitig haben aber seit 1994 34.000 Bauern die Milchlieferung eingestellt (Ein Minus von 41 %). Einen ähnlichen Intensivierungsschub gab es auch in der Rinderhaltung allgemein sowie in der Schweinehaltung. Der über den Binnenmarkt der EU vermittelte Produktivitätsdruck auf die kleinbetrieblich strukturierte Tierhaltung in Österreich hat enorm zugenommen und lässt erwarten, dass die strukturellen Veränderungstendenzen auch im nächsten Jahrzehnt anhalten werden.

Ad Einkommen. Der Beitritt wurde ohne Anpassungs- und Übergangszeiten vollzogen. Der beitrittsbedingte Preisschock wurde einfach durch Direktzahlungen ausgeglichen. Die öffentlichen Beiträge in Form von Direktzahlungen (GAP-Ausgleich, Umweltprämien, Ausgleichszahlungen im Berggebiet) nehmen einen immer höheren Anteil an den Einkünften aus Land und Forstwirtschaft ein (2005/06 im Bundesmittel ca. 82%). D.h. es kommen derzeit nur mehr ca. 18 % des bäuerlichen Einkommens aus der produktiven Tätigkeit. Die land- und forstwirtschaftlichen Einkommen stagnieren im Durchschnitt während der Anteil des außerlandwirtschaftlichen Erwerbseinkommens und die Sozialtransfers zum steigenden Gesamteinkommen einen wachsenden Beitrag erbringen.

Starke Kapitalisierung: Die Stagnation der landwirtschaftlichen Einkommen ist aber in einer familienbetrieblichen Struktur immer relativ zu lesen, da die Reinvestitionrate im landwirtschaftlichen Betrieb eben bei guten Einkünften zumeist einfach erhöht wird. So hat die Kapitalisierung der österreichischen Land- und Forstwirtschaft seit Ende der 80er Jahre merklich zugenommen. Die Bruttoanlageinvestitionen nahmen zischen 1989/90 und 1999/2000 um ca. 25 % zu und die Abschreibungen wuchsen zischen 1989/90 und 2005/2006 um ca. 33 %. Heute ist die österreichische Landwirtschaft, obwohl sie aus der Perspektive ihrer Struktur in der EU wenig wettbewerbsfähig erscheinen mag, durchaus stark mit Anlagen und Maschinen ausgerüstet. Manche sprechen sogar davon, dass sie im Verhältnis zu ihrer ökonomischen Perspektive stark überkapitalisiert ist.

Fehlende Verteilungsgerechtigkeit der Förderungen: Die alleinige Ausrichtung der GAP-Ausgleiche an historischen Produktionsrechten und die durch nichts begründbare Handelbarkeit von Prämienrechten werden im Kontext des wieder stark steigenden Agrarpreisniveaus dazu führen, dass diese Art von Direktzahlungen beseitigt werden dürfte. Solche Prämienrechte haben weder einen Lenkungseffekt noch entsprechen sie einem Mindestmaß an Verteilungsgerechtigkeit. Aber auch allgemein: Die vorwiegende Bindung von Förderungen an den Faktor Fläche oder Tierbestand bedingt, dass großbetriebliche Strukturen gegenüber kleinbetrieblichen bevorzugt werden und der Strukturwandel durch das EU-Förderungssystem weiter auf hohem Niveau gehalten wird. Die GAP und damit auch Österreichs Agrarpolitik steht nicht zuletzt deshalb vor einem laufenden Reformbedarf.

Ad Verarbeitungssektor: Obwohl Österreichs Agrarindustrie (außer der Zuckerindustrie) vor dem Beitritt mit äußerst schlechten Noten belegt wurde und extreme Mängel in der Wettbewerbsfähigkeit diagnostiziert wurden, konnte sich dieser Sektor überraschend gut halten und büßte in vielen Bereichen nur wenig Marktanteile ein. Viele klein- und mittelbetriebliche Unternehmen bewiesen eine überraschende Anpassungs- und Innovationskraft. Insbesondere die Verarbeiter von Milch- und Molkereierzeugnissen und zum Teil auch die Fleisch und Fleischwarenerzeuger konnten eine sehr positive Entwicklung in Bezug auf die Handelsbilanz einfahren (z.B. 2006 Milch- und Milchprodukte-Handelsbilanz ca. +313 Mio. Euro seit 1990). Österreichs Nahrungsmittelindustrie verstand es ausgezeichnet, die führende Rolle im Bio-Sektor aber auch die Gentechnikfreiheit für ein positives Image im Ausland zu nützen. Aber auch viele Spezialbetriebe, insbesondere die Winzer schafften es, sich in der Qualitätsproduktion zu etablieren und durch innovatives Marketing in höherpreisige Marktsegmente vorzudringen.

Fazit: Der EU-Beitritt wurde für Österreichs Landwirtschaft nicht, wie von manchen erwartet, zum Desaster, sondern die österreichische Agrarpolitik schaffte es durch den starken Einsatz öffentlicher Mittel, insbesondere im Bereich der Förderung der Betriebe im Berggebiet sowie durch ein sehr differenziertes Agrarumweltprogramm, den Agrarsektor im dynamischen europäischen Binnenmarkt stabil zu halten. Diese Anstrengungen müssen für die Zukunft aber im Rahmen eines laufenden Anpassungsbedarfs fortgesetzt werden. Gleichzeitig muss der gesamte Agrarsektor weiterhin „hell wach“ bleiben, um die Chancen zu laufenden Innovationen in vielen Bereichen zu nützen. Auch in der Österreichischen Agrarlandschaft und Agrarpolitik ist das „Ende der Gemütlichkeit“ ausgebrochen. Es bleibt zu hoffen, dass dies nicht nur zu ungunsten der betroffenen Menschen und zu ungunsten der Umwelt geschieht.

Hügelige Landschaft mit Wiesen, Wald, Häusern und einer Kapelle

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